公共支出结构本质上是政府公共产品供给的资金配置结构。所以，公共支出结构的演变最终体现的是因政府公共产品供给策略变动引起的公共产品供给资金配置状况的变化。总体来看，政府公共产品供给策略变动分为两大类：一是国家经济社会发展战略重大调整要求改变公共产品供给基本格局；二是阶段性逆经济周期调节要求调整公共产品供给短期结构。这些情况会使公共支出结构发生相应变动。一般公共预算是我国公共预算体系中收支规模最大、主要提供基本公共服务的公共预算。一般公共预算支出占四本预算支出总额的比重超过60%。2023年，一般公共预算支出预计超29万亿元，占GDP比重超20%。改革后，一般公共预算支出结构呈渐进式变化势态。从公共支出结构与政府职能内在联系角度看，分析这一势态可使我们完整理解改革后的国家经济社会发展战略和宏观调控政策与一般公共预算支出结构变动的因果关系，进而准确认识财政的国家治理的基础和重要支柱作用。同时，也可使我们更加客观地测定今后财政支出结构调整的空间大小并理性选择调整重点。
一般公共预算总体支出结构是指各类支出占比情况。由于功能分类支出结构数据相对完整，本文对一般公共预算总体支出结构的分析即评价支出功能分类中的类级支出格局，并具体阐明各功能类别支出在整体支出格局中的地位。需要指出的是，受2007年政府收支分类改革影响，2007年前后一般公共预算支出科目体系不一致。所以，不可能对改革前后支出结构情况进行完整、准确对比研究。此外，鉴于2007年以后支出科目体系相对稳定且数据公开力度不断加大，2012年以后的一般公共预算功能分类支出结构分析所依据的数据更为翔实。在正式展开分析之前，还需做两点说明。
第一，关于一般公共预算称谓的变化过程。改革后，国家财政预算管理体系处于不断改革状态。2000年以前，我国各级政府只有一本正式财政预算，没有采用一般公共预算支出这一术语，只是用财政支出这一术语来反映政府预算内资金支出。这一支出的资金来源和覆盖范围类似于现在的一般公共预算。20世纪90年代初期提出要搞复式预算，即分别编制经常性预算和建设性预算。但受多种因素影响，搞复式预算仅只是改革探索，年度政府预算报告分别列示了经常性收支和建设性收支，但并没有做到自下而上完整编制经常性预算和建设性预算。1998年以后我国强调要建立公共财政体系，2000年以后逐步形成了由多本预算组成的政府预算体系，2010年以前编制了公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本预算，其中：公共财政预算又称一般预算，即现在的一般公共预算，一般预算支出对应现在的一般公共预算支出。2015年之后实施修改后的《中华人民共和国预算法》，正式形成了四本预算，一般公共预算是其中之一，一般公共预算支出是这本预算支出的称谓。总体来看，改革后各个阶段与现在所说的一般公共预算对应的预算称呼不一，但实际内容都是运用税收和非税收入提供基本公共服务。所以，可以说一般公共预算实际上是提供基本公共服务的预算的泛称。澄清这点是对改革过程中各个阶段一般公共预算功能分类支出结构对比分析的基础条件。
第二，关于政府收支分类改革前后功能分类支出计算口径。2007年实施的政府收支分类改革形成了现行一般公共预算支出功能分类。现行支出功能分类即按政府职能划分支出，具体来讲就是按照政府提供的公共产品大类来划分支出，履行各项主要政府职能所花费的资金都对应一大类支出，如各类财政供养机构履行教育职能所花费资金全部体现在教育支出大类里。但在2007年政府收支分类改革以前，财政支出预算是费用类别预算，具体操作是根据经费性质把财政支出划分为基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、农林水等事业支出、文教科学卫生事业费、国防费、行政管理费、政策性补贴支出等22大类来分别编制预算。因此，各个支出类别都不能完整体现政府在任何一项职能上花费的资金总额。如教育支出，文教科学卫生事业费中的教育事业费反映的仅只是教育机构用在离退休人员费用、人民助学金、公务费、工资福利费、设备购置费、业务费等方面的支出，其他方面的支出反映在相关支出类别里，如校舍建设体现在基本建设支出中。所以，要完整了解政府在某项职能上的支出总额，就必须从各大类支出中找出相关数据加总。这在当时的财政统计上又被称为按国家职能分类数据。例如，1979~1991年，国家财政用于教育的支出总额为3666.97亿元，该数据是教育事业费和基本建设、各部门事业费、支援不发达地区资金、企业营业外资金等用于教育的支出以及城乡教育费附加支出的加总。所以，对比分析政府收支分类改革前后的支出只能说是近似的趋势性分析。进一步来说，2007年政府收支分类改革前的政府职能分类在性质上和现行的支出功能分类相似，重大区别是以往的按政府职能分类划分支出是粗放的，一个政府职能支出类别对应现在多个支出功能分类类级项目。如过去的社会文教支出大致对应现在的教育、文化和体育传媒、科技、医疗卫生四个类级科目。
一、改革初期的一般公共预算支出结构（1978~1992年）
财政支出是落实国家大政方针的财力保障，财政支出结构是国家基本制度特征和经济社会发展政策以及战略安排的分类体现。改革前，我国实行高度集中的计划经济体制，企业利润绝大部分上缴国家财政，企业所需流动资金和固定资产投资资金由国家财政提供，同时国家财政也包揽公用事业和基础设施建设投资。所以，当时的国家财政被称为建设性财政，突出标志是经济建设支出占财政支出总额的比重高达60%左右。此外，由于当时国际上处于冷战时期，国防支出一直是排位第二的支出项目，占财政支出总额的20%左右，1950~1953年曾在30%~40%之间波动，1962～1975年在16%~26%之间波动，近一半的年份国防支出是社会文教支出的两倍。
1978年党的十一届三中全会决定全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，宣布推进经济体制改革和对外开放。1978~1992年是改革的启动期和社会主义市场经济奠基期。在这段时间里，高度集权的管理体制逐渐出现松动，中央向地方放权，政府向社会放权，初步形成了投资、消费、收入、产权在政府、企业和个人三大类主体间分权的格局。这为后来提出并建立和完善社会主义市场经济体制打下了坚实基础。
这段时间，在从计划经济体制向有计划的商品经济体制转变过程中，政府的经济直接参与职能逐步收缩，国家财政的建设性色彩相应淡化。这在财政支出结构上的突出表现是经济建设支出占总支出的比重从计划经济体制下的60%左右逐步降至40%。当时的经济建设支出包括用于企业的基本建设支出、支援农村生产支出和各项农业事业费、企业流动资金、企业挖潜改造资金和科技三项费、地质勘探费等，其中数额较大的是基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费、支援农村生产支出和各项农业事业费。改革初期，经济建设支出比重开始下降，1980年经济建设支出占财政总支出的比重为55.3%，1989年降至47.2%，1991年又下调至42.2%，比1978年减少了21个百分点。
在经济建设支出占比下降的过程中，社会文教支出占比、行政管理支出占比和债务支出占比上升。1980~1991年，三者分别从16.4%升至22.3%、6.2%升至10.8%、2.4%升至6.5%。同期，国防支出占比则从16.0%降至8.7%。由此可知，这段时间财政支出国家职能分类比重结构的变动特点是经济建设支出和国防支出两者占比下调为其他支出占比上升腾出了空间。
从统计角度看，经济建设支出占比下调的直接原因是经济建设支出增长率远低于支出总额增长率、社会文教支出、行政管理支出等的增长率。1978~1991年，经济建设支出从707.8亿元增至1608.6亿元，增长1.3倍，但财政支出总额从1110.9亿元增至3813.5亿元，增长2.4倍；社会文教支出从146.9亿元增至849.6亿元,增长4.8倍；行政管理支出从52.9亿元增至414亿元，增长6.8倍；1980年开始发生债务支出，当年数额为24.58亿元，1991年增至246.8亿元，增长9倍。
从经济建设支出内部结构角度看，经济建设支出占比下降主要有两点统计因素：一是基本建设支出地位不断下降。基本建设支出是经济建设支出中占比最高的支出项目，1978年占比64%，1991年降至46%。这说明基本建设支出对经济建设支出扩张的支撑力在持续减弱。进一步分析基本建设支出内部结构，可发现基本建设支出对企业的直接影响力在下降。明显的证据是，直接用于企业的经济建设费占基本建设支出的比重1978年为96%，1991年降至78%。二是企业挖潜改造资金和科技三项费用支出地位下降。企业挖潜改造资金和科技三项费用是经济建设支出中排位第三的项目。1978~1991年，该类支出从63.2亿元增至180.8亿元，但该类支出占财政支出总额比重1978年为5.7%，1991年降至4.7%；该类支出中的各部门挖潜改造资金在1986～1990年间从80.2亿元增至90.4亿元，五年仅增长12.7%，而且1990年比1988年还少6.5亿元。这实际上表明国家财政收缩了对企业内涵式扩大再生产的支持，从而也就在一定程度上降低了经济建设支出占财政支出总额的比重。
从费用类别预算内部结构角度看，社会文教支出和行政管理支出两者占比上升的直接原因是这两类支出中的事业费支出增长较快。1992年以前，文教科学卫生事业费占社会文教支出的比重为83%左右，行政管理费占行政管理支出的比重为82%左右。由此可见，文教科学事业费和行政管理费是直接左右社会文教支出和行政管理支出走势的主要因素。1980~1991年，文教科学事业费从156.2亿元增至708亿元，增长3.5倍；行政管理费从66.8亿元增至343.6亿元，增长4.1倍。两者增幅均远超财政支出总额增幅。从部门事业费角度看，文教科学事业费增长的主要结构性因素是教育事业费快速增长，其突出表现是在1979~1991年间教育事业费年均增长15.1%，而教育事业费中增长最快的是个人经费。1980~1990年，个人经费占教育事业费的比重从65%提升到69%，个人经费总额从60.7亿元增至248.1亿元，公用经费从7.2亿元增至29亿元，个人经费中增长快的是工资支出，增长2.3倍，人民助学金则仅增长1.2倍。其间，公用经费增长3倍，其中增长最快的是业务费，增长3.2倍。值得提及的是，文教科学卫生事业费整体增长的主要支撑因素也是个人经费支出增长突出，1978~1990年，文教科学卫生事业费中的个人经费占比从58.8%升至65.2%，支出总额从65.5亿元增至407.04亿元，增长5.2倍。1978~1990年，剔除外交、公检法、武警部队支出之外的行政经费总额，从46.5亿元增至197.4亿元，增长3.3倍；其中个人经费占比略有上升，从47%增至50%，绝对额上个人经费和公用经费在1978~1985年间后者超过前者，在1986~1990年间，前者超过后者。
改革初期，财政支出结构的另一大特征是债务支出和价格补贴支出急剧膨胀。新中国成立以后，收支平衡一直是政府追求的理财目标。但客观上，受各种复杂因素的影响，即便是在计划经济时期，一些年份仍然有赤字，相应也就发生了债务支出，1960~1962年，连续三年债务支出甚至超过了10亿元。改革启动之初，财政赤字就显现出了急剧膨胀势态，1979年猛然升至135.4亿元，占当年财政支出总额的比重高达12%。其后8年赤字额相对平稳,1988~1991年赤字额又呈加速膨胀势态，从133.9亿元增至237.1亿元。在这种背景下，改革的前13年，债务支出占财政支出的比重不断上升，1980年为2.4%，1991年达到6.5%，绝对额从28.58亿元升至246.8亿元，增长了7.6倍。增长倍数不仅远超支出总额增长倍数，而且大大超过社会文教支出增长倍数。当时债务支出的口径是国内外债务还本付息支出总额。这段时间，国内债务还本付息支出膨胀幅度最大，从1986年的7.98亿元增至1991年的156.69亿元，增长了18.5倍。1986~1989年，国外债务还本付息支出额超过国内债务还本付息支出额，如1989年国外债务还本付息支出45.8亿元、国内债务还本付息支出19.5亿元。从1990年开始，国内债务还本付息支出额远超国外债务还本付息支出额，1990年和1991年两年前者分别为113.75亿元、156.69亿元，后者分别为68.21亿元、80.22亿元。
1978年启动改革后，价格补贴随即进入加速扩张状态。1979~1992年，价格补贴从79.2亿元增至444.9亿元，增长4.6倍，而同期财政支出总额增长1.9倍。1981年以后，价格补贴占财政支出总额的比重突破10%，1992年达到12%。价格补贴之中占比最高的项目是粮棉油价格补贴，约为70%；其次是肉食价格补贴，约为11%。价格补贴中膨胀规模最大的也是粮棉油价格补贴，1978~1991年，该项补贴从11.14亿元增至267.03亿元，增长22.9倍。1985～1991年，肉食价格补贴仅增长27%，1991年补贴额为42.4亿元，占粮棉油价格补贴的比重为16%。
总体来看，这段时间财政支出出现了多个支出项目急剧膨胀情况，加大了财政支出的离散度。改革前基本建设和国防费两项支出占总支出的比重高达70%左右。1978年启动改革后，这种格局逐步被打破，至1991年，没有一项支出占比超过20%，规模最大的基本建设支出占比为19.4%，其次是文教科学卫生事业费占比18.6%，其他支出项目都不足10%。这说明，此时财政支出的统筹兼顾压力渐强。值得指出的是，离散度增强的主要原因是各项社会事业发展支出占比和改革成本占比上升。由此可说，改革初期我国就出现了基本公共服务供给扩张迹象，国家财政已开始从建设型财政转向公共福利水平提升型财政。
前文描述了当时财政支出结构的统计特征和统计数据之间的基本因果关系。这些统计现象背后的深层次成因是当期经济社会发展战略选择和国家大政方针的根本性转变以及与此相关联的制度变迁，财政支出结构变动是这些历史性巨变的突出反应，带有浓厚的转轨期色彩。概言之，此间财政支出结构的变动是执政方针、经济社会发展战略选择、制度变革和政策约束四者之间协调互动的结果，具体表现为如下社会发展与财政两者变革的因果关系。
执政方针是决定路线、战略、政策、措施、制度等选择的基本因素。党的十一届三中全会确定了解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针，会议提出把全党的工作重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。显然，这是一个经济社会齐头并进大发展力推经济社会全面转型的宏伟规划，具体战略目标是在经济上实现规模扩张和结构转换，在社会发展上实现安定团结和人的全面发展以及综合国力提升。在这一方针指导下，20世纪80年代我国制定了详尽的综合发展规划和各领域及其内部各行业的发展规划，提出了到20世纪末实现国民生产总值翻两番，人民生活达到小康水平的经济发展目标，明确了工农业发展目标和路径选择，建立了包括产业政策、财政政策、货币政策、就业政策、贸易政策、环保政策在内的宏观政策体系。
然而当时我国还处在计划经济为主、市场调节为辅阶段，国有经济占据主导地位，社会资本积累和外商投资刚刚起步。因此，经济增长只能靠政府启动，社会发展靠政府推动。在这种背景下，政府必须保持经济建设支出规模持续扩张，通过向国有企业和基础设施建设投资来启动经济增长。同时，政府既要投入资金恢复基本公共服务供给，又要筹措资金加大投入提升基本公共服务供给水平，这必然形成财政支出多点扩张格局。
同时，我国强力推进改革，目的在于通过实行全方位改革破除实现四个现代化的体制障碍，释放发展动能，拓展发展空间。经济体制改革此时成为全方位改革的突破口和传感器。推进经济体制改革首先必须确立合理、可行的目标。20世纪80年代，关于经济体制改革目标的表述有如下变化。党的十二大指出要建立计划经济为主、市场调节为辅的经济体制；党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济的新概念；党的十三大提出社会主义有计划的商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制；党的十三届四中全会后又提出了建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。上述变化过程说明改革伊始我国就选择了渐进式改革道路，改革是分权化的改革，要破除权力过于集中的格局，最终逐步扩大市场配置资源的范围。在这种顶层设计引领下，20世纪80年代推出了一系列意义深远旨在破除计划经济的经济改革举措，如家庭联产承包责任制、价格改革、商品流通体制改革、国有企业改革等。这些改革多角度扩大了市场配置资源的广度和深度，既对现实利益格局形成了强烈冲击，又在对撞其他计划经济制度安排。例如，价格改革放开了部分工业品和农产品价格，但并未同步推进工资改革，这给消费者带来了自身无法化解的额外负担。又如，国有企业改革，目标是扩大企业经营自主权促使企业逐步走向市场、提高经济效益，但同时企业又没有完整的产品销售定价权和原材料购进决策权以及商品流通渠道选择权，而且生产资料价格又是双轨制，这使部分国有企业陷入亏损状态。显然，一方面，改革是有成本、有震荡的制度变革。处理好改革、发展、稳定三者之间关系是政府应尽职责。财政支出是政府化解各类经济矛盾和社会矛盾的有效手段，增加财政补贴支出直接支撑价格改革从而间接承担商品流通体制改革、国有企业改革等的改革成本是势在必行的历史性选择。另一方面，分权化的改革又要增强市场配置资源的能力，激励多种经济形式并存，培育私人资本并引进外资，政府要逐步从一些竞争性领域退出，其中关键的举措是把国有企业推向市场时财政支出上收缩部分职能，如逐步退出国有企业流动资金供给、对国有企业固定资产投资实行拨改贷等，这直接导致经济建设支出比重下调。
发展是硬道理。改革的最终目的是促发展，发展则为改革拓展空间。政府启动发展最直接的手段之一是财政政策，20世纪80年代政府促发展的财政政策是减收增支。当时减收的目的就是放水养鱼，具体措施包括：在国有企业推行利润留成制度、利税包干和税前还贷；对外商投资给予高强度税收优惠政策；在经济特区实行特惠税收政策。这些措施极大地刺激了投资、减轻了相关市场主体的负担，使部分企业和地区处于超前发展地位，也带动了整体经济增长。然而要看到这又扩大了收支缺口，最终迫使政府只能靠增大赤字来维持财政运转，相应引发了一个必须解决的问题，即如何弥补财政赤字。当时，弥补赤字有透支和发债两个选择。透支实际上就是增发货币。为启动经济增长，当时货币本身就出现了超发问题。这种条件下，如果完全靠透支来弥补赤字当然会促成恶性通货膨胀，这是绝不能选择的饮鸩止渴自杀式改革。为此，从1981年开始，我国恢复对内发行国债，用国债收入弥补赤字。同时，在经济起飞阶段，我国又是一个资金极度匮乏的国家，必须依靠政府举债来筹措经济增长启动资金。因此，从1979年起恢复举借外债，80年代中期以前举借外债130.4亿美元，1985~1992年，外债协议金额为557.19亿美元，实际利用外资476.12亿美元，至1992年外债余额达693.2亿美元。内债方面，除弥补赤字发行的债务以外，还发行了重点建设债券、特种国债、保值公债等用于经济建设和对冲储户物价上涨利益损失。其间，国债规模逐步扩大，1981~1986年累计发行国债299.72亿元,1991~1993年累计发行1112亿元,年均规模达到370亿元。债务发行规模急剧扩张自然导致债务还本付息支出相应扩张。1982年内外债还本付息支出总额为55.5亿元，1987年增至79.8亿元，1990年达到190.4亿元,1991年攀升至246.8亿元，占财政支出的比重升至6.5%。1992年，中央财政还债支出占债务收入的比重达到71.3%，占中央财政支出的比重为18.7%。
二、加快建立社会主义市场经济体制时期的一般公共预算支出结构（1993~2002年）
1993~2002年，我国经济转型和社会转型取得重大突破。经济转型的突出表现是实现了经济体制的根本性变革和经济发展水平大幅提升。社会转型的主要标志是各项社会事业步入新台阶。1992年，党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。其后十年间，根据党中央和国务院的统一部署，各项改革有序、分步推进，完成了初步建立社会主义市场经济体制的历史任务。相应也建立了适应社会主义市场经济要求的反周期宏观调控政策体系，相机抉择地交替实行适度从紧的财政政策和积极的财政政策。与此同时，经济规模快速扩张，年均经济增长率高达10%。2000年国内生产总值为10.02万亿元，实现了20世纪80年代初提出的到20世纪末国民生产总值翻两番的战略目标。2002年国内生产总值达到12.17万亿元，进入了全球经济规模大国行列。社会发展方面，城镇化率从28%升至39%，普通本专科生招生数从75.4万人扩至320.5万人、每10万人口高等教育平均在校生数从376人增至1140人，社区服务机构从92946个增至203945个。同时，老龄人口占人口总数比重超过10%，开始进入老龄化社会。总体来看，这段时间，是加速改革开放、宏观调控不断完善、经济高速发展和社会全面进步时期。
在这一转型背景下，财政支出结构发生了深层次制度变革并引发机理性变化。具体表现是1994年推出的财税体制改革全面、深入调整了财税制度安排，其后又把建立公共财政确定为财政总体改革目标。1994年的财税体制改革的宏观背景是，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的顶层设计思路，据此，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求建立健全宏观经济调控体系，加快财税体制改革，实施建立分税制财政管理体制、全面完善税收制度、理顺国家与国有企业的利润分配关系三项改革。这三项改革基本完成后，国家财政逐步退出了竞争性领域，不再直接组织经济活动，财政政策被明确界定为宏观调控政策工具。基于此，1998年底全国财政工作会议提出，今后深化财政改革的目标是建立公共财政基本框架，具体改革意图是彻底实现生产建设型财政转为基本公共服务供给型财政。由此可见，财政运行总体轨迹是转向社会主义市场经济体制引起政府职能转换连带财政职能转换，财政支出范围收缩到保障基本公共服务供给资金需求。因此，重点民生保障支出在财政支出结构中的地位快速提升。
1993~2002年为改革后一般公共预算支出增长高峰期，年均增速近20%，一般公共预算支出占GDP比重从13%升至18%。其间，经济建设费支出占比延续20世纪80年代的继续下降趋势，从39.5%降至30.2%；社会文教费占比上升到26.8%，从1178.2亿元增至5924.5亿元，其中教育支出突破3000亿元；支农支出从不足500亿元增至近2000亿元；2002年社会保障补助支出突破1000亿元，抚恤和社会福利救济费达到了600多亿元。同期,行政管理费支出规模也不断扩大,从634.2亿元增至4101.3亿元。然而需要指出，在这段时间，经济建设费仍然是第一大支出类，从1834.7亿元增至6673.7亿元，其后依次为社会文教费、行政管理费、其他支出、国防费。不仅如此，行政管理费支出扩张度超过社会文教费扩张度，行政管理费支出占总支出比重从13.6%升至18.6%。
这一时期，教育支出快速增长的主要原因是教育事业发展被摆到了更加突出的地位。1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》。该纲要提出要建立与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，并明确指出要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在20世纪末达到4%的水平,为此中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长。同时要确保教师工资和生均公用经费逐年有所增长。1995年《中华人民共和国教育法》再次明确，国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费有稳定来源。其后颁布的《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》等教育法律也都对财政教育投入做了有关规定。显然，这段时间政府推动教育事业发展的重大制度创新是严格规范了政府支出责任与政府事权范围之间的关系，建立教育财政支出法定增长机制。这不仅确保了教育投入总量的大幅增长，更重要的是确保了解决教育领域内突出问题的投入优先增长。例如，加强对基础教育的财政投入：中央与地方共同组织实施国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、西部地区农村寄宿制学校建设工程等重大项目。再如，建立农村义务教育经费保障机制：1995年正式采用法律形式建立了新的农村教育经费投资体制，基本形成了以国家财政拨款为主的农村义务教育多渠道投入体制，1995~1999年农村义务教育累计投资3436.3亿元，其中财政预算内拨款2144.3亿元，农村教育费附加665.7亿元，捐款集资396.9亿元，整体格局是政府财政投资占60%，农民投入约占30%。2000年，我国启动推进农村税费改革。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》明确提出实施农村义务教育体制改革，要求把过去的乡镇政府和农民集资办学体制改为由县级政府举办和管理的农村义务教育体制，相应调整农村义务教育经费保障机制，教育经费纳入县级财政。此后，农村义务教育投入大幅增长。又如保障高等教育改革和发展：这段时间是高等教育改革高潮期。1995年开始实施211工程；1999年启动面向21世纪教育振兴行动计划；1998年有200多所中央部委所属高校下划地方，实行中央与地方共建以地方管理为主的新体制。这些改革实际上是在推动高等教育实现规模扩张、质量提升、结构优化，并力促高等教育投入逐年增长。
1993年后我国加快实施科技现代化战略。在全面认识市场经济条件下科技投入增长的一般规律的基础上，进一步理顺了政府投入与市场投入之间的关系，确立了政府投入向基础研究、高技术研究和科学技术基础条件平台建设倾斜的投入原则。在此背景下，财政科技投入逐年增长。其间，开始实施973计划、863计划等专项投入计划并不断扩大国家自然科学基金规模。这些重点投入有效支撑了事关经济安全和国家安全的战略性和前瞻性及重大关键性科技问题的研究。2000年部门预算改革后，又建立了教学和科研单位科技投入的稳定性和竞争性支持机制。
以农业为基础、以工业为主导是我国的长期经济发展战略。因此，国家财政始终把农业列为支出重点，而且在经济社会发展的不同阶段财政支农支出又有不同的倾斜点。1993~2002年，国家综合实力不断壮大，实行分税制财政体制后，国家财政综合收入占GDP比重相应回升到25%以上的水平。1993年通过的《中华人民共和国农业法》又要求中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。这为增加农业财政投入奠定了制度基础。其间，我国经济发展步入新阶段，经济规模进入10万亿元平台，但经济发展基础条件与经济规模扩张和结构转换的矛盾日渐突出；同时，公共产品供给城乡结构失衡对整体经济社会发展的拖累不断加大。为此，国家财政确定了两个农业投入倾斜点：一是加大农业基础设施投入。1994年农业基本建设投资规模首次突破100亿元，1994~1997年，年均增长超过13.9%。1998年实施积极的财政政策，农业基本建设投资猛然增长至461亿元，1999~2002年累计投资为1675亿元，同期，长期建设国债又安排了1860亿元投资。二是为农村税费改革提供资金保障。2000年中央决定进行农村税费改革。改革的核心要义是把公共服务筹资模式从农民参与型改为国家财政统一安排型。截至2002年，农村税费改革试点范围扩大到全国20个省（区、市），覆盖农业人口6.2亿人，约为全国农业人口总数的75%。为此，中央和地方分别设立了农村税费改革转移支付资金，这强化了农村公共服务供给扩张的资金保障。
我国在推进社会主义市场经济体制建立过程中，吸取了西方国家的经验教训，在经济市场化范围逐步扩大、程度加深时，强调坚持社会政策要托底原则，注重通过及时建立完整的社会保障体制托底劳动者和居民的生命周期各个阶段以及不同情形下的基本生活保障。党的十四大和十四届三中全会指出在建立社会主义市场经济体制过程中，必须抓紧建立完整的社会保障体制。在这一背景下，这段时间我国初步形成了适应市场经济要求的社会保障体系。1994年在江苏和江西两省试点的基础上探索形成了社会统筹与个人账户相结合的职工医疗保险模式。1998年国务院发布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求城镇所有类型单位职工必须参加职工医疗保险。1991年国务院发布《国务院关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》，由此正式建立了基本养老保险社会统筹制度。1995年国务院颁布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1997年国务院又发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1998年国务院出台了《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，2000年国务院发布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》。这些文件密集发布驱动各级政府在全国范围内实施“统账结合”（社会统筹和个人账户相结合）的养老保险体制。这项改革要求政府注资铺底社会统筹账户。为此，财政支持企业职工基本养老保险制度建立的投入从1998年的21.5亿元增加到2002年的517.2亿元。1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布实施。该法规定要建立失业及相关保障制度。据此，1999年1月，国务院颁布实施《失业保险条例》。随后，各地纷纷建立覆盖所有城镇企事业单位职工的失业保险制度。在此背景下,1998年又开始全面实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。这些制度变迁促使财政对下岗职工基本生活和缴纳社会保险费的资金来源在中央和地方之间明确界定并及时拨付。1998~2002年实施积极的财政政策期间，国务院又发布文件推出了一系列鼓励下岗人员自主创业、激励企业吸纳就业、开发公益性岗位安置就业困难人员、支持大中型国有企业主辅分离的政策措施。各级财政随之设立了失业保障和促进就业专项资金。针对市场经济条件下的城镇化浪潮和市场化范围扩大以及效率导向的资源配置可能引起的贫困群体规模扩大问题，我国开始探索建立低收入群体基本生活保障制度。1997年国务院发布了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院又颁布了《城市居民最低生活保障条例》。以这两个文件为依据，全国各地纷纷建立了城市居民最低生活保障制度，各地财政相应建立了低保支出科目并制定支出标准以确保支出合理增长。20世纪90年代农村还没有启动建立最低生活保障制度。1994年国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，规定供养经费从村提留或乡统筹费中列支。这一制度覆盖的是农村贫困人员，实际上类似最低生活保障制度。随着财政收入的增长和基本公共服务供给模式向城乡统筹模式转变，探索建立农村最低生活保障制度被提上议事日程。党的十六大提出有条件的地方可以探索建立农村最低生活保障制度。20世纪90年代初期，我国开始探索城镇住房制度改革。1991年上海市率先试行住房公积金制度。1998年正式启动住房商品化改革，当年国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求逐步推行住房分配货币化，并建立廉租房制度。为落实这一改革决策，各级财政将城市低收入家庭住房保障纳入公共财政支出范围，同时，对财政供养机构内的无住房职工及住房面积未达标职工安排住房补贴资金。概言之，在这段时间里，我国重点在城镇全方位搭建了完整的社会保障制度体系框架。这为应对工业化、市场化、老龄化程度逐步加深的格局中的居民生存权保障问题提供了有效制度条件，同时也奠定了社会保障支出增长的基本制度基础。
建立社会主义市场经济体制要求政府转变职能，从经济活动的组织者和主要参与者转变为宏观经济调控者和市场失灵弥补者。因此，财政职能相应转变，财政经济建设支出的范围和方式作出重大调整。从范围角度看，财政投资逐步退出竞争性产业领域，投资重点转向基础设施建设，如农林水利、交通通信、农村电网、城市基础设施等的建设。1998年实施积极的财政政策后，这些领域的投资规模急剧扩张。从方式角度看，把对部分国有企业固定资产投资的“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，试行财政投资项目业主责任制和项目法人责任制。同时，为保障国家重点建设资金供给，组建国家开发投资公司，并从预算内基本建设投资中逐年核拨500亿元注册资本金组建国家开发银行。此外，经济建设支出中的粮棉补贴支出规模又不断扩大。其主要原因是从20世纪90年代初期起，我国就推进建立适应社会主义市场经济基本特征要求的粮油流通体制改革。1991年和1992年连续两年提高粮油统销价格，1993年全面放开了粮食经营和价格。1994年同步提高粮食定购价格和销售价格,初步实现了粮食企业国家定购粮“保本微利”。1994年以后又推行粮食“两条线运行”改革。为加强粮食宏观调控，1990年起建立粮食储备制度。1998年又开始推进建立以保护价制度为核心的新型粮食流通体制。该体制的重大创新是实行保护价敞开收购政策。2001年国务院加大粮食市场化改革力度，推动实施“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的粮食流通体制。在此背景下，国家财政设立了粮食风险基金，此外由于提高了收购价格、扩大了收购规模，粮食储备支出规模呈逐步扩张势态。棉花是国计民生必需品。为确保棉花正常供给和价格稳定，1998年国务院发布《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》，要求按照社会主义市场经济的要求，建立起国家宏观调控下，主要依靠市场实现棉花资源合理配置的棉花流通体制。为此，国家财政要出资承担这一市场化改革的补贴支出，具体包括设立棉花储备资金和承担农业发展银行棉花收储贷款利息。显然，在推动建立社会主义市场经济体制时，国家财政及时转变角色，强化宏观经济调控职能，经济建设支出逐步成为经济发展的自动稳定器。
在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国一直强调要更好发挥政府作用。落实这一点，首先要加强政权建设提升公共服务供给水平、优化政府执行力进而增强政府公信力。具体到财政上来讲，就是要强化行政机关经费保障，通过经费规模的正常扩张来确保公共产品供给的规模扩张、结构优化、质量提升。为此，这段时间深化了政法机关经费保障制度改革，推出了若干确保政法机关经费正常增长措施。如政法机关履行职能所必需的经费由本级财政给予保障、政法机关经费投入随经济发展和财政收入增长而增长、中央和省级财政要增加对贫困地区政法机关专项补助经费等。同时，中央财政从1999年开始，较大幅度增加了对地方政法机关的补助专款。这些措施有效保障了政府职能转换和公共产品供给组织体系的完善。此外，更好发挥政府作用的另一突出表现是开始更加重视资源节约和环境保护。20世纪80年代的高速经济增长总体上说属于粗放型增长，初步实现了供给和消费的规模扩张对接。但其间暴露出了资源粗放型利用和环境过度污染问题。为此，20世纪90年代后我国就开始强调妥善处理发展与环境之间关系问题，1994年中国政府发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，其后“九五”计划纲要又提出要实施转变经济增长方式、实现可持续发展战略。为此，国家财政调整支出结构，大幅度增加环境保护和生态建设投入。1996年和1997年全国环境保护投资共计910亿元，相当于“七五”期间环保投资总额的两倍。1998年实施积极的财政政策后，中央财政又大幅增加了环保事业费和对地方的环境保护类转移支付。
三、新形势下发展中国特色社会主义时期的一般公共预算支出结构（2003~2011年）
2002年11月，党的十六大胜利召开。会议提出了21世纪新阶段全面建设小康社会的目标及各项建设和改革的具体要求，对改革开放和社会主义现代化建设作出了新的全面部署。2003年10月召开的党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善社会主义市场经济体制的目标、任务和指导思想，对新时期全面深化改革作出了周密部署，是完善社会主义市场经济体制的纲领性文件。2007年10月，党的十七大胜利召开。会议鲜明、完整地提出了高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系。以此作为全党在新的历史起点上统一认识、统一行动、夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义新局面的根本遵循。会议指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。具体表现有四点：一是工业化的历史任务尚未完成；二是城乡之间、区域之间发展不平衡；三是城乡二元经济状况还没有根本改变；四是人均GDP仍居世界后列。因此，必须着眼于把握发展规律，创新发展理念，转变发展方式，破解发展难题，按照科学发展观推动科学发展、全面深化改革、扩大开放，夺取全面建设小康社会新胜利。在科学发展观引领下，2003~2011年我国步入了“改扩建”公共产品供给体系道路。所谓“改扩建”是指一方面调整公共产品供给结构，另一方面有重点地扩大部分类别公共产品供给规模。其具体表现有三点：一是落实城乡统筹发展战略，强力加大农村公共产品供给体系建设；二是落实以人为本发展原则，根据人口状况和市场化范围及程度的变动，适时调整保障和改善民生补短板的公共产品供给重点选择，着力加快社会保障体系建设；三是落实促进区域协调发展要求，大力增加经济相对落后区域公共产品供给，推动实现基本公共服务均等化。
公共产品供给体系“改扩建”要求支出政策作出重大调整。2003年底，根据科学发展观的要求，全国财政工作会议提出加快推进农村税费改革和预算管理制度改革工作思路，并强调在此基础上重点支持收入分配、社会保障、教育和公共卫生四个领域的公共产品供给增长。为深入践行科学发展观，2008年财政部又提出了新形势下建立健全有利于科学发展的财税体制和财政政策的总体思路，明确指出要进一步优化财政支出结构，着力建立保障和改善民生的长效机制。所谓长效机制，是指要以人为本，加快推进社会事业发展，不断提高民生保障水平，以此为轴心强力调整财政支出结构，以五个统筹为基点加大“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等投入。其中最为突出的是“三农”支出规模快速扩张，农村公共产品供给支出实现了扩围、提标、稳定。具体讲就是农村公共产品支出扩大到了社会保障、医疗卫生、公共文化，环境保护等领域，同时，支出标准逐步上移并固化为长期制度安排。总体来看，这一时期支出政策的突出特征是强调全面退出竞争性领域，压缩经济建设支出、全方位增加社会发展支出。
有必要指出，此时顶层设计和支出政策的转变是特定经济背景条件下的产物。在经济发展理念方面，更加强调要科学发展，转变经济发展方式，走创新驱动之路，走人与自然和谐发展之路。同时，世界经济格局发生了深刻变化，全球经济增长率相比20世纪90年代有所上升，但发达经济体经济增长率总体下行，从过去3%左右下行至1%左右，经济稳步增长期结束，特别是2007年之后，美国和欧洲相继发生次贷危机和主权债务危机，美国、欧洲、日本在2009年出现了经济负增长率超过2%和失业率高企情况。这段时间，中国可以说是一枝独秀，实现了高基数情形下的高增长。2003年，国内生产总值突破13万亿元，2010年达到41.2万亿元，成为全球第二大经济体，超过位居第三的日本3000亿美元。2000年中国国内生产总值仅为日本的25%，时隔十年，中国就实现了大幅度反超。也就是说，从总量角度看，在21世纪的前十年，中国的国际经济地位发生了根本性变化，从第一方阵后列转前列。这种总量急剧扩张的背后是年度经济增长率居高不下。2003~2011年年均经济增长率高达10%，其中2006年和2007年两年分别为12.7% 、14.2%。必须看到，2003年以后的高速经济增长是基数高达1.5万亿美元之上的高速经济增长，2007年和1992年的经济增长率同为改革后最高值，但2007年的基期数值是21.9万亿元，而1992年的基期数值则为2万亿元。这在全球是一个奇迹。发达经济体在 GDP总额突破2万亿美元后经济增长率始终未能突破6%。高基数条件下经济增速如此之高，关键原因是体量大、链条长的新经济动能做大做强。较为突出的是房地产业、信息通信产业、汽车产业等急剧扩张。2003~2011年房地产投资总额从10153.8亿元增至61796.9亿元，增长5倍、年均增长率达30%以上；而同期全社会固定资产投资总额增长3.4倍、年均增长率约为21%。房地产业快速扩张带动了建材产业的发展，水泥产量从8.6亿吨增至21亿吨，平板玻璃从2.7亿重量箱增至7.9亿重量箱，钢材从2.4亿吨增至8.8亿吨。同期，信息产业产出量骤然增长，手机产量从1.8亿部增至11.3亿部，微型计算机从3216.7万台增至3.2亿台，集成电路从148.3亿块增至719.5亿块；汽车产量从444.4万辆增至1841.6万辆，其中轿车产量从207.1万辆增至1012.7万辆。在这些新型大体量经济增长动能急剧扩张的同时，一些改革初期高速扩张的最终消费产业又进入了新一轮扩张期。如家电行业，家用电冰箱从2242.6万台增至8699.2万台，家用空调器从4820.9万台增至1.39亿台。
高速经济增长带来了就业扩张和居民收入增长，相应引发了消费再度急剧扩张。其间，第二产业就业人员从1.6亿人增至2.3亿人，第三产业就业人员从2.2亿人增至2.7亿人。城镇单位就业人员平均货币工资年增长率超出GDP增长率4个百分点，平均实际工资增长率也超过GDP增长率1个百分点。全国居民年度人均可支配收入相应从5006.7元增至14550.7元，其中城镇居民从8405.5元增至21426.9元。消费支出扩张与收入增长保持同步。2003~2011年社会消费品零售总额，从5.1万亿元增至17.9万亿元，年均增长率约为15%，超过年均经济增长率5个百分点；全国居民人均消费支出从3888.6元升至10819.6元，其中城镇居民人均消费支出从6587.1元增至15554元。以1978年为基数计算人均消费支出增长率可知农村超过城市，其中农村居民增长8.3倍、城镇居民增长7倍。
经济总量、就业总量、收入总量、支出总量等的同步扩张、相互助推拉抬了财政收入增长。这段时间是改革后财政收入增长高峰期，年均增长率高达20%。九年的时间里，财政收入从2.2万亿元增至10.4万亿元，增长3.8倍，年均增收9000亿元，最高点是2007年，一年增收1.25万亿元，2011年的一般公共预算收入总额超过了2000年的GDP总量。
财政收入和经济规模的急剧扩张引发了财政支出的急剧膨胀，使社会各方面都树立了提升公共福利水平的信心。也就是说财政支出结构调整的物质基础发生了质变。正是在这一背景下，基本公共服务保障支出再度急剧扩张，同时基本公共服务支出结构本身也发生变化。
2003~2006年，社会文教费规模不断扩张，2006年超出经济建设费111.57亿元，达到10846.2亿元。此外，行政管理费增长也比较快，占财政支出总额比重，从过去的11%左右升至19%左右，至2006年行政管理费占经济建设费的比重已达70%。同时，抚恤和社会福利救济费从498.8亿元增至907.6亿元，增长82%；社会保障补助支出在2006年已达2123.9亿元，已接近支农支出总额并超过了企业挖潜改造资金和科技三项费用支出，比2000年增长了3倍，占当年财政支出的比重为5.2%。如按现行口径，把抚恤和社会福利救济费也计入社会保障支出，那么，社会保障支出占财政支出比重已达7.5%。其间，在基本公共服务扩张过程中，教育支出增长位居前列。2003~2005年，教育支出从3323.5亿元增至4531.3亿元，2005年教育支出占财政支出总额比重已达13.3%，教育支出中的教育事业费、教育基建投资在2005年分别为3974.8亿元、191.5亿元。有必要指出，上述数据显示，从2000年起，教育和社会保障支出在财政支出中的地位的长期抬升趋势就已经确立，当时教育和全口径的社会保障支出在财政支出项目排序中就已分别位居第一和第二，其后这一趋势不断巩固，目前广义的社会保障支出规模已超过教育支出规模。这实际上表明，中国在推进基本公共服务供给体系“改扩建”过程中，根据以人为本和优先保障弱势群体原则，早就把老和少确立为重点保障群体。具体实施策略是首先根据人口老龄化趋势和经济社会发展水平的抬升对工程条件和人口基本素质要求的提升扩大保障范围并不断提升保障水平。同时，还要看到，其间基本公共服务支出必保范围扩大。例如，住房保障体系建设支出，2003年国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求建立和完善租赁住房制度，形成以财政预算资金为主、稳定规范的住房保障资金来源，采取租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅的保障方式。其后，中央和地方两级财政联动，建章立制逐步增加投入，至2008年底，全国有229万户低收入家庭领取了租赁补贴，享受了廉租住房制度红利。再如，生态环境保护投入，2003年以后生态环境保护投入步入高增长轨道，分步启动天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等重点生态工程建设投入，设立自然保护区专项资金、环境监督执法能力建设专项资金、全国污染源普查专项资金等，2006年正式设立环境保护支出预算科目。
2007~2011年是改革开放后财政支出扩张高峰期，从4.9万亿元增至10.9万亿元，年均增长率约为22%，超过20世纪90年代3个百分点，比21世纪头五年多5个百分点。其间，基本公共服务保障支出继续快速扩张，大部分项目成倍增长：教育支出从7122.3亿元增至16497.3亿元；社会保障和就业支出从5447.1亿元增至11109.4亿元；医疗卫生支出从1989.9亿元增至6429.5亿元；环境保护支出从995.8亿元增至2640.9亿元；农林水事务支出从3404.7亿元增至9937.5亿元。
增长最快的是交通运输、医疗卫生、环境保护等项目，增长2倍多，其中环境保护支出增长高达2.6倍。同时，这些项目的支出额占财政支出总额比重上升得也比较快。综合来看，此间财政支出的集中率在下降，农林水事务、交通运输、城乡社区事务、环境保护等支出地位的上移挤压了其他支出项目扩张的空间，增大了整体支出的分散度。这实际上表明在财力有限的格局下，基本公共服务供给扩围提标势必造成刚性支出需求多点扩张，最终只能通过提高支出离散度来平衡需求。其间基本公共服务扩围提标突出表现有两点：一是生存类公共产品供给品种增加，支出相应扩张，如保障房；二是发展类公共产品供给标准提升，支出相应扩张，如教育。
总体来看，在新的形势下坚持和发展中国特色社会主义，在科学发展观的引领下，财政支出倾斜点发生了三个重大变化。
首先，力促城乡统筹发展向农村倾斜。社会主义的核心要义是让每个人都得到经济和社会发展的福祉，其中最为重要的是确保所有公民享有类别和质量相对均等的公共产品。然而，新中国成立以来的实际情况是占人口大多数的农村居民的公共产品供给水平长期远低于城镇人口。改革开放后，虽然城镇化率快速提升，但直至2002年城镇化率仍为39%。也就是说城乡差别并非仅体现在经济发展水平上，更突出的是体现在公共产品享用水平差别上。这实际上是一种更为不能容忍的不公平。科学发展观强调统筹城乡发展，推动实现城乡基本公共服务均等化成为具体切入点。2006年中央提出国家财政支农资金增量、国债资金农村投入和预算内资金农村建设投入要高于上年。在此背景下，财政支出向农村倾斜的力度渐强。2003~2007年，单是中央财政对“三农”的投入累计就达15581.2亿元，比1998~2002年的“三农”投入总量增加了8144.2亿元。2008年中央财政“三农”投入高达5956亿元，比2007年增长37.9%。在中央财政的引领下，地方财政的“三农”投入也持续快速增长。2003~2011年“三农”投入重点聚力解决三大问题：一是实现农村义务教育全免费。2003年以后中央提出新增教育经费主要用于农村，并实施农村义务教育经费保障机制改革出台“两免一补”（免学杂费、书本费、补助寄宿生生活费）政策。2005年底，国务院又颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求从2006年起，本着中央和地方共担、加大财政投入、提高保障水平的原则，分期将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。因此，2003~2007年，全国农村义务教育支出年均增长22.8%，高于同期全国财政教育支出年均增长率4个百分点。2007年财政部和教育部又联合发出《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，决定从2007年起三年内，中央与地方财政再新增470亿元投入，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革。调整的重点是农村教育投入加大对中西部地区的支持力度，如明确中西部地区农村义务教育阶段经济困难家庭寄宿生生活费基本补助标准并由中央财政按照50%的比例给予奖励性补助。再如提高中西部地区中小学校舍维修改造单价标准并实施中西部农村初中校舍改造工程。在这一背景下，2006~2010年农村义务教育经费保障机制改革累计牵动新增农村义务教育投入2652亿元。农村义务教育持续加大投入确保了农村义务教育改革目标如期实现。2008年春季学期起，全国1.5亿名农村义务教育阶段学生就全部享受了免除学杂费和教科书费政策，中西部地区1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活费补助政策。二是建立健全农村基本医疗保障体系。2003~2011年，医疗卫生支出规模扩张速率位居各项支出首位：2003~2008年，医疗卫生支出从831亿元增至2757亿元，年均增长率为26.8%；2009~2011年又从3994.19亿元增至6429.51亿元,年均增长率高达30%以上。其间，医疗卫生支出增量重点向农村倾斜，其中重点是建立健全农村基本医疗保障体系。2002年《中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度并启动试点工作。其后，各级财政对参加新农合的农民的年人均补助标准不断上调，试点之初为20元，2010年提高到120元。同时，中央财政不断扩大补助范围。截至2008年，中央财政将农业人口占总人口比例在50%以下的市辖区和计划单列市全部纳入补助范围。2003~2007年，各级财政用于新农合的补助资金已达541亿元。2008年，单是中央财政对新农合的补助就达247亿元，比2007年增长117%。当年新农合参合农村人口参合率升至91.5%。此外，2003年起各级财政还出资建立了农村医疗救助制度。2008年全国农村医疗救助基金支出39亿元，救助4344万人次。由此，初步实现了城乡群体的生存权平等。这是新中国成立后城乡居民基本公共服务均等化体系建设的重大历史性突破。三是促进农民增收。建立促进农民增收的长效机制是解决“三农”问题的治本之策。科学精准的支出政策是农民增收的基本保障条件。其间，财政把促进农民增收的着力点放在了调整支农支出结构上。具体措施是建立粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴和良种补贴四种农民种粮补贴并不断加大投入。2004~2008年，中央财政累计安排粮食直补资金692亿元，2008年中央财政农资综合补贴已达716亿元。此外，从2004年起实行重点粮食品种在粮食主产区最低收购价制度；同时，不断加大农村扶贫投入力度，2008年中央财政农村扶贫资金增至167.3亿元。
其次，力促人与自然和谐发展加大环保投入。改革开放后一段时间内，我国采取了粗放式发展方式，各地大多走的是依赖资源禀赋发展经济的道路。因此，国土利用率快速提升，矿产资源开采规模急剧扩张，生态环境加速恶化。20世纪八九十年代是高污染行业急剧扩张期。应当承认的是，作为一个后发国家，在融入经济全球化和内需释放初期，经济粗放式发展不可避免。但也要看到，资源的不可再生性和生态环境质量的不可完全修复性不能容忍经济野蛮发展。本着尊重自然规律的唯物主义原则，2003年以后，我国把建设资源节约型和环境友好型社会摆到了更加突出的位置上，财政环境保护支出相应持续高速增长。2003年国家财政启动天然林保护、退耕还林、污染防控等生态建设工程。2003~2007年，中央财政退耕还林、荒山荒地造林、天然林保护等投入共计1358亿元；“十五”期间，中央财政环保污染治理投入共计532.7亿元。2006年我国正式设立环境保护支出预算科目。其后几年，环境保护支出呈跳跃式增长势态，2007年环境保护支出猛增至995.8亿元，2008~2010年增长率分别为45.7%、 33.2%、26.2%，2011年环境保护支出已达2640.9亿元，占财政支出总额比重为2.4%。
最后，力促构建社会安全网持续增加人的生存投入。社会安全的核心是确保人的生存权得到充分实现。践行科学发展观，要义之一是以人为本加快构建社会安全网，突破口是“改扩建”人类生存安全保障体系。人类生存安全保障体系包含多层次维护人身安全的公共产品，其中位处基础地位的是满足人的基本生理需求的公共产品供给。其间，政府把优化公共产品供给体系的重点放在了强化这类公共产品供给上，突出表现是扩大社会保障范围和建立全民基本医疗卫生体系。因此，在财政支出结构中，社会保障和就业、医疗卫生、保障房建设等支出的地位不断强化。20世纪90年代起，我国逐步构建起了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。截至2011年，社会保障体系已初步覆盖城乡所有居民，保障项目涉及养老、医疗卫生、住房、社会救助、就业支持、防灾减灾等多项内容。20世纪90年代末期，社会保障支出就突破了1000亿元，占财政支出总额的比重升至8.6%。2001年社会保障和就业支出达到了1987.4亿元，占财政支出的比重为10.5%。2003~2011年，社会保障和就业支出保持了高基数高增长势态，支出总额从2655.9亿元增至11109.4亿元，年均增长率超过20%。同时，住房保障支出逐步扩大，2009年达到725.9亿元，2011年猛增至3820.7亿元，超过了同期科学技术、节能环保、粮油物资储备、文化体育与传媒等项目支出的规模。其间，我国又初步完成了基本医疗城乡居民全覆盖、重构公共卫生体系、深化医疗卫生体制改革等事项，医疗卫生支出相应急剧扩张。2003~2008年，医疗卫生支出从831亿元增长到2757亿元，年均增长率高达26.8%；2009~2011年又从3994.2亿元增至6429.5亿元，2009年增长率高达44.8%，而2011年增长率仍为33.8%，占财政支出总额比重增至5.9%，比2003年增加了2.6个百分点。2011年社会保障和就业、住房保障、医疗卫生三项支出总和占财政支出总额的比重已超过20%，这充分表明财政职能已彻底转向优先保障人的生存方面。
四、中国特色社会主义新时代的一般公共预算支出结构（2012年至今）
2012年11月，党的十八大胜利召开。自此，中国特色社会主义进入新时代。中国特色社会主义新时代新在五个方面：一是社会主要矛盾发生新变化。社会主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。二是党的理论创新实现新飞跃。党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，建设什么样的社会主义现代化强国、怎样建设社会主义现代化强国，建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党等重大时代课题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。三是党和国家事业确立了新目标。党的十八大确立了“两个一百年”奋斗目标。党的十九大进一步作出了新时代中国特色社会主义发展的战略安排，明确了实现“两个一百年”奋斗目标的时间表、路线图。四是中国和世界关系开创新局面。当今世界正经历百年未有之大变局，中国日益走进世界舞台中央，不再是国际秩序的被动接受者，而是积极的参与者、建设者、引领者。党的十八大以来，开放的大门越开越大，全方位、多层次、宽领域的对外开放格局逐步展开，中国在世界舞台上发挥着前所未有的重要作用。五是中国共产党展现新面貌。党的十八大以来，全面加强了党对一切工作的领导，党的领导水平和执政能力得到了全面增强，党的执政方式和执政方略实现了重大创新，党的建设新的伟大工程呈现出崭新局面，党的领导和党的建设取得了历史性、开创性成就，党的面貌焕然一新。总之，中国特色社会主义进入新时代，中国实现了从“赶上时代”到“引领时代”的伟大跨越。
高质量发展是新时代的硬道理。中国特色社会主义进入新时代，归根结底是发展进入新时代。在这一时代里，我国以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，完整、准确、全面贯彻新发展理念。新发展理念是新时代发展之路的指挥棒和红绿灯。恰如习近平总书记所说：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。实践告诉我们，发展是一个不断变化的进程，发展环境不会一成不变，发展条件不会一成不变，发展理念自然也不会一成不变。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这五大发展理念不是凭空得来的，是我们在深刻总结国内外发展经验教训的基础上形成的，也是在深刻分析国内外发展大势的基础上形成的，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，也是针对我国经济发展中的突出矛盾和问题提出来的。习近平总书记的这些论述告诫我们，落实新发展理念的逻辑线路，应是先认清新发展理念提出的历史背景，然后识别现实问题，其后谋划并实施发展战略和政策措施。
新时代一般公共预算支出结构的调整凸显出了五大发展理念的要求。须指出，这一结构调整是以公共财政角色重新定位为基础的，支撑中国特色社会主义事业发展。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，而财政是国家治理的基础和重要支柱。国家治理体系和治理能力的现代化核心要义就是落实新发展理念，进而最终形成经济社会高质量发展。所以，新时代公共财政的角色定位实际上是要求把财政的宏观经济调控、推动社会发展和助力改革开放三重职能进一步有机融合在一起。在这一背景下，一般公共预算支出结构呈现出持续调整优化势态。
中国特色社会主义进入新时代之后，我国一直实施积极的财政政策，财政赤字不断扩大，在2023年达到4.88万亿元。但由于一般公共预算收入增长率持续下调，2012~2022年反而是改革后一般公共预算支出增长率相对低的时期，年均增长率呈逐步下调趋势。2011~2015年年均增长率为14.4%，2016~2020年年均增长率为6.9%，是改革开放后年均增长率最低的5年，2021年仅增长0.3%，完成预算的98.5%，2022年回升至6.1%。在此背景下，从单一项目占比角度看，一般公共预算支出的分散度在提高。2000年后教育支出占比逐步提高成为占比第一的支出项。2008年前一般公共服务占比位居第一，2007年一般公共服务占一般公共预算支出总额比重高达17%，同期教育支出占比为14.3%。2009年，一般公共服务支出占比降至12%，教育支出为13.7%，超过一般公共服务1.7个百分点。从此，教育支出占比位居第一，2012年增至16.8%，其后在14%~16%之间波动，且处震荡下行趋势，2021年下调至15.2%。由此可见，排位第一的教育支出占比2012年后低于2012年之前占比第一的一般公共服务支出。再以社会保障支出占比为例：20世纪90年代末社会保障支出占比在5%左右；2000年后社会保障支出占比逐步抬升，2001年达到10.5%,2011年为10.2%；2012~2021年在10%~14%之间浮动，2013年起占比上升到第2位，2014年起超出一般公共服务占比1个百分点以上，2020年超过一般公共服务占比5个百分点。其间，社会保障支出占比最高点是2021年的13.7%，最低点是2012年的10.0%，明显呈逐年上升趋势。如以前两位支出占比为评判依据，纵向来看，可以说2012~2021年一般公共预算支出集中度明显在下降。这段时间前两项支出占比总和不足28%，而2003~2011年排位前两项的一般公共服务和教育两项支出之和曾出现占比超过30%的情况，如2003年为32.2%、2007年为31%。有必要指出，横向来看，中国的财政支出集中度大大低于发达经济体。2016年OECD成员，社会保障和教育两项支出占比之和平均高达45.3%，日本、德国、法国、意大利等国高达50%，单是社会保障支出占比就高达40%以上，但美国为20.6%,比我国多6个百分点。然而要看到，一些发达经济体教育支出占比不足10%，低于我国，如德国、法国、意大利、日本等。美国教育支出占比为16.1%，超出我国1个百分点。
从统计分析角度看，一般公共预算支出集中度下降的主要原因是支出增量资金的配置较大幅度向占比低的支出项目倾斜，其表现是支出占比高的项目的支出增长率波动幅度超过占比低的项目的支出增长率波动幅度。2012~2021年,总体来看支出占比前四位是教育、社会保障和就业、农林水事务和一般公共服务，这几项支出大部分年份增长率高过支出总额增长率。其中：教育支出增长率波动性较强且总体上呈下调趋势，2012年增长率高达28.7%，2013年陡然下降至3.5%，2014~2017年波动幅度较宽，2018~2021年呈下调趋势，在3%~9%之间浮动，最高点为2019年的8.1%，2021年降至3.4%。一般公共服务支出增长率总体呈高强度波动性下行趋势，2012年增长15.5%，2014年陡然负增长3.5%，2015年仅增长2.1%，2016~2019年年均增长率又高达10%，2020年负增长1.3%。比较而言，这四项支出中社会保障和就业支出增长最为稳定，2012~2020年年均增长率超过10%，2021年为3.9%；农林水事务支出增长比较稳定，2012年高达20.4%，其后五年年均增长率约10%,2015年曾上冲至22.6%，2021年陡然下降至负增长7.5%。与这四项支出相比，环境保护、医疗卫生、科学技术、城乡社区事务等支出可以说处于相对平稳高速增长状态。
这段时间，年均增长率最高的是城乡社区事务支出，2012~2015年曾接近20%，相当于一般公共预算支出总额年均增长率的两倍，2016~2019年年均增长率也达10%，2020年和2021年两年连续负增长。相对而言，增长比较稳健的是科学技术和医疗卫生。2012~2019年，科学技术支出年均增长率高达10%，2020年负增长4.7%，2021年回调至7.3%，位居各项支出增长率首位。2012~2020年，增长最为稳健的是医疗卫生，年均增长率超过10%，最低点是2019年的6.6%，2014年高达22.9%，2020年为15.3%，位居各项支出增长率首位，2021年回调至负0.1%。在这段时间里，环境保护支出波动强度偏高，2012~2015年增长率从12.2%上升至25.8%，2016年陡然下降至-1.4%；2017~2019三年年均增长率又高达15%，但2020年和2021年两年分别负增长14.3%、12.5%。
有必要强调指出，2012年之后，政府债务付息支出进入高潮期，2014~2020年年均增长率已超过15%，2017年高达23%，2014~2020年政府债务付息支出从3586.7亿元增至9812.6亿元。占一般公共预算支出总额比重从2.3%升至4%。2021年政府债务付息支出突破1万亿元，已超过一般公共预算支出总额增量。
总体来看，中国特色社会主义进入新时代以后，一般公共预算支出离散度提高，主要原因是落实新发展理念要求不断提升人民基本公共服务保障水平并运用积极的财政政策实施逆周期调节进而推动经济高质量发展，一般公共预算支出形成了多点扩张格局。
第一，基本民生保障支出实现了高基数情形下的持续扩张。改革后，基本民生保障支出始终是一般公共预算支出扩张的最大倾斜点。特别是20世纪90年代后期基本民生保障支出进入加速扩张期，教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务等支出基数被大幅抬高。至2011年，教育支出增至16497.3亿元、社会保障和就业支出为11109.4亿元、医疗卫生支出为6429.5亿元、农林水事务支出为9937.5亿元。党的十八大后，在新发展理念的引领下，在实施积极的财政政策过程中，一般公共预算支出实现了把逆周期调节的稳增长支出扩张与提升民生保障水平的支出增长相融合的预定政策意图，主要基本民生支出大幅扩张。如2012~2022年，教育支出从21242.1亿元增至39454.9亿元，增长85.7%；社会保障和就业支出从12585.5亿元增至36602.6亿元，增长190%；医疗卫生支出从7245.1亿元增至22541.7亿元，增长210%；农林水事务支出从11973.8亿元增至22489.6亿元，增长87%；城乡社区事务支出从9079.1亿元增至19414.9亿元，增长113%。此外，支出扩张聚焦点更为突出，如配合新时代实施打赢脱贫攻坚战和打好蓝天保卫战，扶贫支出和环境保护支出超前增长，“十三五”期间中央财政专项扶贫资金每年增加200亿元，5年累计为1461亿元，2013~2019年为环境保护支出增长高峰期，从3435.1亿元增至7390.2亿元，增长115%。这对全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战、保持社会稳定、推动经济可持续发展等起到了关键保障作用。
第二，助推经济高质量发展。2012年之后积极的财政政策不断加力。其中重要举措之一就是一般公共预算支出中的投资性支出规模不断扩大，侧重支持创新驱动发展和基础设施建设。2012~2022年，科技支出和交通运输支出分别从4452.6亿元、8196.1亿元增至10023.5亿元、12025.3亿元。其中，科技支出重点支持加快科技自立自强，稳定支持国家实验室建设运行，力保国家重大科技任务经费，支持打好关键核心技术攻坚战；同时推动产业链供应链优化升级，深入实施产业基础再造工程。此外，中央预算内投资规模不断扩张，2021年已达6100亿元，2023年预计达6800亿元。这些资金重点支持促进区域协调发展重大工程，比如“两新一重”等重大工程建设。
第三，坚持政府过紧日子。党的十八大以来，经济进入新常态且实施高强度减税降费，因而财政收入增长率大幅下降。但与此同时，民生保障支出需求刚性又渐强。为平衡民生保支出需求与防范化解重大财政风险，政府过紧日子成为常态。一方面，大力压缩一般性支出，特别是压缩财政供养机构公用经费，严控三公经费支出，中央本级支出多年负增长，全国政府运转成本支出占一般公共预算支出总额比重下调。另一方面，深化预算管理改革，特别是全面实施预算绩效管理以提高资金使用效率，实施预算管理一体化以规范资金预算执行，加强行政事业单位资产管理以优化资金预算与实物管理之间关系。这些举措对防控重大财政风险起到了关口前移作用，大大优化了财政支出结构。
然而也要看到，2012年之后，积极的财政政策不断加力，年度财政赤字从1万亿元增至4.88万亿元。赤字持续扩大形成了债务规模急剧膨胀，因而政府债务还本付息压力渐强。所以，一般公共预算支出的债务依存度不断加大，从而也就挤压了基本公共服务保障支出的扩张空间。
五、基本特征
站位中国特色社会主义建设，根据公共财政本质属性，结合经济社会发展客观因素约束，综上所述，可以说改革后一般公共预算支出结构变动有如下几点基本特征。
第一，改革是支出结构变动的主要推手。财政支出结构是经济社会制度变革的集中表现。中国改革开放后40多年高速发展历程的最大亮点就是不断通过改革扩大发展空间，而财政支出结构调整则成为妥善处理改革与发展之间关系的主要手段之一。改革既是对既得利益结构格局的调整，又是新的利益格局形成的催化剂。改革过程中新旧制度交替需要财力补偿降低经济社会震荡，新制度的形成和巩固更需要持续加大财政投入。1978年以后，市场取向的经济体制改革逐步深化，最终用社会主义市场经济体制取代了计划经济体制。市场经济是市场对资源配置起决定性作用的经济形态。各类市场主体追逐经济利益时自然秉持效率至上原则。这势必形成多层次收入群体和多种利益集团并打破人与自然关系的平衡。为此，政府必须承担起弥补市场失灵和对冲市场利益震荡的职责以促成经济社会可持续稳步发展。正是在这种背景下，财政补贴、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等支出因对接相应制度改革而相继急剧膨胀。
第二，支出结构调整是一个循序渐进的过程。改革开放40多年间，经济规模和财政支出规模均可以说是快速膨胀。相比较而言，财政支出结构调整应说是小步前行。其突出表现是民生重点保障项目支出占一般公共预算支出总额比重逐步抬升，而且各阶段幅度不大。以教育支出占比为例，按同口径计算，1980年为9.3%，2005年升至13.3%，2020年为14.8%，40年的时间里增加5.5个百分点。再以社会保障和就业支出为例，20世纪80年代中期后，我国开始建立相对完整的社会保障体系。1998年社会保障和就业支出占财政支出总额的比重为5.2%，2001年抬升至10.5%，2016年才突破11%，为11.5%，2020年达到13.2%，比2001年仅增加2.7个百分点。此外，医疗卫生和环境保护两项支出占一般公共预算支出总额比重在20世纪八九十年代小幅攀升，2000年后长时间分别稳定在6%、3%左右的水平上。
第三，公共产品供给扩围提质的过程也就是一般公共预算支出离散度上升的过程。改革后，我国总体上采用了平衡式发展战略实现了跨越式发展。所谓平衡式发展战略是指高强度的经济刺激政策和齐头并进的社会发展政策并举，同步推进城乡、区域、经济社会、国内外、人与自然等的统筹发展。这种发展模式要求财政支出保持较高离散度。其中最为关键的原因是齐头并进的社会发展政策导致各类公共产品供给同步扩围提质。公共产品供给扩围提质的突出表现是供给范围实现从城市到乡村、从户籍人口向流动人口的拓展，基本公共服务供给标准上移并实现城乡和群体区域间的双重相对均等。因此，财政资金配置只能统筹兼顾，而不能采取阶段性高强度倾斜的配置方式。
第四，财政收入稳步增长支撑了主要支出项目的支出长时间中高速增长。与发达经济体相比，我国财政支出的突出特征是重点民生保障项目支出年均增长率长时间保持在8%左右的水平上，特别是基数大排位前三名的支出项目，如教育、社会保障和就业两大项目年均增长率大部分年份超过一般公共预算支出总额增长率。同时，随经济社会发展战略实施要求成为新的支出大户的项目也能保持长时间的中高速增长，如医疗卫生和环境保护支出2000年后年均增长率在10%左右。这种普涨型支出结构在国际上可以说是奇迹。究其原因关键是一般公共预算收入长时间稳步增长。财政支出增长状况首先取决于财政收入状况。如果财政收入增量不被计入财政结余，那么，财政收入高增长势必带来财政支出高增长。20世纪90年代后，我国一般公共预算收入年度增长率大部分时间在15%以上，“八五”至“十一五”期间年均增长率高达18%，“十二五”期间降至12.9%，“十三五”时期深调至3.7%。也就是说，在2015年以前，财政收入处于急剧膨胀期。这为财政各项支出普遍中高速增长奠定了基础。其间，个别年度财政收入增量突破1万亿元，如2007年和2008年两年，其他一些年份财政收入增量占GDP比重也超过1%。2015年以后，虽然增长率下来了，但由于基数高，绝对额仍较大。2016~2019年，一般公共预算收入年度增量都在7000亿元以上，2018年高达1.1万亿元。如此高的收入增量，一方面具备了稳住各项支出不断抬升的支出基数的条件，另一方面则使各项支出的增量有了收入来源。换言之，财政收入增长是财政支出只增不减的基本条件。
作 者
白景明
中国财政科学研究院原副院长、研究员，享受国务院政府特殊津贴专家
详见《经济研究参考》2023年第12期
