回顾历史，重大的政府理财方式变革，大多发生在财政收支矛盾比较突出的时期。家庭理财也是这样，《红楼梦》里贾府收支矛盾突出之时，也是“凤姐当家”的时候。越是在这种时候，越需要把“好钢用在刀刃上”，杜绝大手大脚、跑冒滴漏。所谓“勿兴不急之务而浪用民财”，正是这个道理。

绩效管理的微观基础

回顾百年财政预算史，全世界的预算改革，不管是传统绩效预算、零基预算、计划规划预算（PPBS）、目标管理预算，还是近二十多年来兴起的新绩效预算，都可以归结为理性主义预算。这些改革都是希望按照经济学的资源配置效用最大化方式来最佳配置公共财政资源，但实际情况是，这些改革大多未能实现预期目标。

预算理性主义或多或少带有一些理想主义的色彩，其所彰显的价值取向值得称道。其实，究竟应该怎样更加有效地打理纳税人的钱财，全世界或许都还“在路上”。实际上，很多涉及财政管理的话题是否能够被准确地量化评估，一直以来都是一个复杂问题。如果能够用价格或价值来直接加以衡量的事物，就可以采用投资回收期、净现值法、内含报酬率法等方法去评价，但“无价之物”之间如何进行排序，则颇为困难。曾经有经济管理专业的老师问学生，两种无法衡量具体价值的东西，如何进行效用排序？学生不禁面露难色。老师却轻声吟诵了匈牙利爱国诗人裴多菲的那首著名箴言诗：生命诚可贵，爱情价更高。若为自由故，两者皆可抛。很多重要的生活命题或许确实难以用传统的经济模型进行测度分析，但这并不妨碍我们对其进行优先性排序。当然，这其间的斟酌取舍，确实是非常艰难的。

实际上，预算的决策过程不仅是一个经济学意义上的理性分配问题，在技术层面上，至少还涉及到管理学上的成本效益分析问题。预算法作为一部程序法，不仅强调要做正确的事情，更强调了“要以正确的方式，来做正确的事情”。我们有时候说推动一项事要“不惜一切代价”，作为一种表态没有问题，但在预算绩效管理的实践中，恐怕还是需要认真考虑相关的成本或代价问题。

绩效评价模式的由来

我们今天通常使用的这套预算绩效评价模式从何而来？就改革探索而言，大体可以追溯到早些年在接受国际组织技术援助项目过程中引入的绩效绩效评价及其评价指标体系。这套体系的一个显著特点是，过度强调第三方评价的重要性。通过观察可以发现，在一些国家的政府部门内部治理结构中，财政部门在评价各资金支出部门绩效的过程中，往往并未完全采纳这套标准评价逻辑模型。

实际上，这套绩效评价体系是基于援助方与被援助方相互之间较大的不信任而形成的，往往“名为绩效，实为控制”。而绩效管理（也包括预算绩效管理）的本意在奖励而不在惩罚。譬如，在企业人力资源管理中引入绩效，其目的是为了给员工激励，而不是为了惩戒员工。

关于“三全”问题的再思考

从预算绩效管理要实现“全方位”而言，越是基层财政管理，越需要研发相对简洁明快的评价方法。基层财政的工作人员有限，县级财政部门通常没有单设绩效管理科室。如果将那些经济条件较好地区的绩效评价方法简单照搬到其他地区，有时甚至会出现“乐不抵苦”的情况。

另外，从“四本预算”的角度来看，一般公共预算的方法是否适用于国有资本经营预算、政府性基金预算或社保基金预算？近半个多世纪以来，各国政府会计改革的重要成果之一就是，建立了以基金作为评价报告主体的基金会计体系。那么，政府性基金预算和社会保险基金预算的绩效评价，是否可以考虑采用基金会计来作为评价的基础工具？

从预算绩效管理“全过程”来看，现行的做法是事前称之为绩效评估，事中事后称之为绩效评价。事实上，查阅权威的语言工具书，没有发现“评估”表示“事前”，“评价”表示“事后”的解释。

从预算绩效管理“全覆盖”的角度来讲，是否每一个项目都要拿出来进行评价？在笔者接触过的评价项目中，最小的评价标的甚至只有10万元，也要聘请第三方来做绩效评价。借用相声大师侯宝林先生在《改行》中的台词，“卖胡萝卜的，还不够套钱”。因此，进行绩效评价时，是不是可以考虑“双随机、一公开”的思路？这也是一个值得思考的问题。（作者单位：南开大学经济学院）

来源：中国财经报 2024年2月24日“绩效新时代”专刊